Zugang zum europäischen Asylrecht steuern und verbessern – Asylvisum als Basis eines neuen Zuständigkeitskonzepts (Kaufhold, ZRP 2017, 69) (Stand: 29.09.2017)
Die Grundidee meines im Aprilheft der Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP) erschienenen Aufsatzes besteht darin, die Forderung nach einem „humanitären Visum“ (Asylvisum) nicht nur als Wohltat für die Flüchtlinge zu begreifen, sondern auch als Mittel zur Regulierung der fluchtbedingten Migration – gerade in Zeiten des kriegs- und krisenbedingten Massenzustroms. Denn wie jedes Visum dient auch das Asylvisum nicht nur dem Flüchtlingsschutz, sondern in erster Linie dem Grenzschutz, indem es fundamentale Interessen des Staates durch eine geregelte Einreisekontrolle absichert. Aus diesem Grund liegt die Ausstellung eines Visums auch bei Erfüllung seiner Erteilungsvoraussetzungen nach traditionellem Verständnis im Ermessen der zuständigen Behörde und kann vom Antragssteller – auch vor Gericht – regelmäßig nicht erzwungen werden.
Angesichts der absolut haltlosen Zustände an und vor Europas Grenzen, die immer weniger ihre Funktion erfüllen, ist die Rückkehr zur Legalität und damit zur Einreisekontrolle und Visumspflicht auch für Asylanwärter letztlich alternativlos, will die EU ihre Glaubwürdigkeit nicht vollends verlieren. Denn es ist nicht einzusehen und in jeder Hinsicht unerträglich, wenn legitimierten Schutzbedürftigen mit hohen Anerkennungschancen (rechts-)sichere Zugangswege auch in aufnahmebereite Mitgliedsaaten im Grunde nur deshalb versagt werden, weil das System an seinen Außengrenzen seit Jahren unter einer immer größeren Anzahl überwiegend unbegründeter und sogar mutwillig herbeigeführter Asylgesuche zusammenbricht. Ein solches System ernährt nur noch den Menschenhandel und führt sich selbst ad absurdum.
Dass die Politik das europäische Asylsystem trotzdem lieber seiner Dysfunktionalität überlässt, anstatt es zu reformieren (oder zumindest wieder abzuschaffen), beruht entweder auf Kalkül, Handlungsunfähigkeit oder schlicht auf Ratlosigkeit. Letzteres ist zu hoffen, denn die Ratlosigkeit könnte auf einem zwar fatalen, aber relativ leicht aufzulösenden Missverständnis beruhen: Vermutlich inspiriert vom deutschen Verständnis eines „starken“ Asylgrundrechts basiert auch das europäische Asylrecht auf der Prämisse, dass buchstäblich jeder, der es irgendwie auf europäisches Territorium schafft, unabhängig von irgendwelchen formalen oder materiellen Voraussetzungen erst einmal Zugang zu einem Asylverfahren erhalten müsse – und das auch noch innerhalb bestimmter Fristen, wie der EuGH kürzlich im Fall Mengesteab bestätigte. Völker- und menschenrechtlich ist dies jedoch unzutreffend, denn die GFK gewährt gerade keine subjektiven (also einklagbaren) Rechte auf Einreise sowie auf Asylprüfung und -Gewährung, insbesondere nicht für (Bürger-)Kriegsflüchtlinge. Somit ist jedenfalls der europäische Gesetzgeber nicht daran gehindert, die Zulässigkeit eines Asylantrags von einer entsprechenden Einreiseerlaubnis abhängig zu machen, die nach Maßgabe der Erfolgsaussichten des Asylantrags und der von den Mitgliedsstaaten gemeldeten Kapazitäten erteilt werden kann, aber nicht muss (Ermessensentscheidung).
Auch aus dem menschenrechtlichen Refoulementverbot gem. Art. 3 EMRK, Art. 19 EuGRCH und Art. 33 GFK (Verbot der Ausweisung in einen Verfolgerstaat) folgt nichts anderes, denn trotz teilweiser Überschneidung mit dem Flüchtlingsbegriff ist es in seinem subjektiven Gehalt wesentlich enger (Risiko der Todesstrafe, Folter oder ähnlich unmenschlicher Behandlung) und zwingt schon deshalb nicht dazu, das förmliche Einreiseverfahren durch ein bedingungsloses Asylverfahren zu ersetzen wie es sich jetzt implizit aus Art. 3 und 14 Abs. 1 S. 2 des Schengener Grenzkodexes 2016/399 ergibt. Vielmehr umfasst das Refoulementverbot in Verbindung mit dem Kollektivausweisungsverbot nach der Rechtsprechung des EGMR nur jene einzelfallbezogene Identitäts- und Plausibilitätskontrolle, die ich bereits im Rahmen der Einreise allen Asylverfahren vorschalten möchte. Wenn diese Vorprüfung mangels eines vorab (elektronisch) erteilten Asylvisums erst durch den nationalen Grenz- bzw. Küstenschutz erfolgen kann, muss der Antragssteller zur Verhinderung einer unerlaubten Einreise nicht nur Einschränkungen seiner Bewegungsfreiheit bis hin zur Festnahme (vgl. Art. 5 Abs. 1 f EMRK), sondern auch des Rechtsschutzes in Kauf nehmen, die im gegebenen Zusammenhang auch vom EGMR, zuletzt für den Fall einer Ausweisung von Italien nach Tunesien (Khlaifia) bestätigt wurden. Außerdem verbietet es das Non-Refoulementprinzip nicht grundsätzlich, Flüchtlinge vor oder auch noch nach ihrer Anerkennung in einen sicheren Drittstaat zu verbringen, solange die dortigen Aufnahmebedingungen angemessen sind.
Die Missachtung der Einreiseregeln kann also durchaus mit einer vorläufigen, rein humanitär organisierten Aufnahme sanktioniert werden, insbesondere wenn kein Mitgliedsstaat Aufnahmekapazitäten gemeldet hat. Der Vorschlag, Asylgesuche irregulärer Bewerber innerhalb weniger Wochen in EU-Transitzentren zu bearbeiten und hier insbesondere den Drittstaatenvorbehalt voll auszuschöpfen, ist also richtig. Ein solches beschleunigtes Verfahren mit sehr eingeschränktem Rechtsschutz sehen Art. 31 Nr. 8 und 43 der Asylverfahrensrichtlinie auch jetzt schon vor. Jedoch sollte im Rahmen einer Neuregelung nicht von „Asylschnellverfahren“ gesprochen werden, denn um ein Asylverfahren handelt es sich bei dieser „Asyl-Vorprüfung“ im Einreiseverfahren gerade nicht. Bei klarer Kommunikation der Gesetzesänderung ließen sich hierdurch Fehlanreize vermeiden und die irreguläre Migration dürfte sich auf die Dauer erheblich reduzieren.
Ziel muss es also sein, die Asylberechtigung bereits vor der Einreise und nicht erst auf europäischem Gebiet zu prüfen und eine Einreiseerlaubnis (Asylvisum) nur bei positivem Ausgang dieser (Vor-)Prüfung auszustellen. Das Verfahren sollte durch die EU-Asylagentur elektronisch koordiniert werden und Schutzbedürftigen prinzipiell unabhängig von ihrem aktuellen Aufenthaltsort ausschließlich aufgrund ihrer – nachgewiesenen – Identität und Staatsbürgerschaft und ggf. weiterer, vorab festgelegter Kriterien offenstehen. In Umsetzung der Drittstaatenregelung sollten dabei vorrangig Staatsangehörige europanaher Krisen- und Verfolgerstaaten („unsichere EU-Nachbarstaaten“) berücksichtigt werden. Wird eine erlaubte Einreise als Zulassungsvoraussetzung des Asylverfahrens definiert, hätten Anspruchssteller mit Asylvisum und guten Anerkennungschancen damit automatisch Vorrang vor irregulären Migranten, die auch im Rahmen der im Ersteinreisestaat nachholbaren „Asyl-Vorprüfung“ kein (Ausnahme-)Visum erhalten oder sonstige Einreisevoraussetzungen nicht erfüllen.
Jedes Land sollte – jenseits einer flexibel festzulegenden Mindestquote – selbst bestimmen und steuern können, wie viele Asylvisa es erteilt. Das aktuell diskutierte Konzept der „solidarischen“ Zwangsverteilung funktioniert weder rechtlich noch praktisch. Länder, die keine oder nur wenige Flüchtlinge aufnehmen, sollten aber einen erheblichen finanziellen oder logistischen Beitrag leisten müssen. Auch (Bürger-)Kriegsflüchtlinge aus europanahen Staaten sollten das Asyl(einreise)verfahren durchlaufen können und müssen. Analog der Massenzustrom-Richtlinie 2001/55/EG sollten sie, da ihr Fluchtgrund in der Regel offensichtlich ist, schnell und unbürokratisch vorübergehenden Schutz in Europa erhalten. Dies ist zu Recht eine Kernforderung der FDP.
Die Aufnahme von Kriegsflüchtlingen wäre jedoch von Anfang an vielmehr auf die Rückkehrvorbereitung durch Ausbildung etc. auszurichten als auf eine dauerhafte Integration, so dass sie beispielsweise auch dezentral untergebracht werden könnten. Ein auch auf die Kernfamilie beschränkter Nachzug von Familienmitgliedern wäre hier kontraproduktiv und sollte vermieden werden. Die Beantragung eines weitergehenden Schutzstatus sollte erst mit Auslaufen des vorübergehenden Schutzes möglich sein, da mit dem Krieg häufig auch die individuelle Verfolgungssituation im Heimatland endet. Allein diese Klarstellungen beim Schutzstatus könnten erheblich zur Reduzierung der irregulären Migration in die EU beitragen und die allgemeine Akzeptanz des Systems bei den Unionsbürgern fördern, was sich wiederum positiv auf die Anzahl der von den Mitgliedstaaten tatsächlich bereitgestellten Visa auswirken dürfte.
Das elektronische Asylvisum könnte im ganz normalen EU-Gesetzgebungsprozess durch entsprechende Änderung insbesondere der Dublin-VO, der Asylverfahrensrichtlinie und des EU-Visakodex eingeführt werden. Eine komplizierte Änderung der europäischen Verträge und Konventionen wäre nicht erforderlich. In einem ersten Schritt dürfte es sogar genügen, die Geltung der Einreisebestimmungen einschließlich Visapflicht im Schengener Grenzkodex wieder klarzustellen und die benötigten EU-Antrags- und Transitzentren aufzubauen. Wenn sich das System insgesamt bewährt, könnte das elektronische Visum zur allgemeinen Steuerung der Einwanderung unabhängig von Asylgründen ausgebaut werden, denn auch die Einwanderungspolitik fällt in die Kompetenz der EU (Art. 79 AEUV). Damit wäre ein gegenseitiges Ausbalancieren der Einreisegründe möglich, was sich vor allem in Zeiten geringer Asylantragszahlen als vorteilhaft erweisen könnte.
Ich freue mich auch über Kommentare und Empfehlungen in andere Gruppen und Netzwerke.